Международная защита экономических, социальных и культурных прав человека

Документ, представляемый государством-участником Генеральному секретарю ООН и содержащий информацию общего характера о стране, имеющую отношение ко всем международным договорам по правам человека, в том числе информацию о территории и населении, общей политической структуре и общей юридической системе, в рамках которых защищаются права человека в этом государстве. Практика подготовки базового документа была введена в 1991 г. на совещании председателей договорных органов по правам человека в качестве меры, направленной на то, чтобы сократить объем повторяющейся информации в докладах государствучастников различным договорным органам. Базовый документ составляет единую первоначальную часть всех докладов договорным органам по правам человека

Государством-участником является государство, признавшее для себя обязательный характер какого-либо международного договора. Чтобы стать участником международного договора по правам человека, государство должно выразить свое согласие быть связанным обязательствами по этому договору путем его ратификации, принятия, утверждения или присоединения, и должна наступить дата вступления в силу данного договора. В положениях международного договора по правам человека обычно определяется момент его вступления в силу.

Комитет независимых экспертов, избранных для наблюдения за осуществлением государствами-участниками 153 154 каждого из основных международных договоров по правам человека. Во всех этих международных договорах по правам человека используется термин «комитет», однако комитеты широко известны как «договорные органы», поскольку каждый из них создан в соответствии с положениями того международного договора, наблюдением за осуществлением которого он занимается. Во многих важных вопросах комитеты независимы от системы ООН, хотя и получают поддержку со стороны Секретариата ООН и представляют доклады ее главным органам, прежде всего ГА ООН.

Доклад, который каждое государство – участник международного договора по правам человека должно в соответствии с положениями этих договоров регулярно представлять в соответствующий договорный орган по правам человека с указанием принятых мер по осуществлению договора, связанных с этим факторов и возникших при этом трудностей. Каждый международный договор по правам человека предусматривает требование о предоставлении всеобъемлющего первоначального доклада в течение определенного периода времени после ратификации и последующего представления периодических докладов через регулярные промежутки времени.

Большинство комитетов по каждому рассматриваемому докладу государств-участников назначают одного из своих членов в качестве докладчика по стране. Докладчик по стране обычно руководит составлением перечня вопросов, обращением с вопросами к правительственной делегации в ходе сессии и составлением заключительных замечаний.

В число должностных лиц договорных органов по правам человека обычно входят председатель, заместители председателя, докладчик. На своих совещаниях, обычно на бюро, должностные лица рассматривают процедурные и административные вопросы, связанные с работой соответствующего комитета.

Замечания и рекомендации, подготавливаемые договорным органом по правам человека после рассмотрения им доклада государства-участника. Заключительные замечания касаются как позитивных аспектов осуществления международного договора государством, так и тех вопросов, по которым договорный орган рекомендует государству принять дополнительные меры. Договорные органы по правам человека стремятся подготавливать конкретные и осуществимые заключительные замечания и уделяют все большее внимание мерам по обеспечению эффективного выполнения их заключительных замечаний.

Разъяснение договорными органами по правам человека содержания положений о правах человека, закрепленных в международных договорах. Целью замечаний общего порядка часто является уточнение обязанностей государствучастников по представлению докладов применительно к отдельным положениям договоров и предложения подходов к

Официальная жалоба отдельного лица, утверждающего, что его права по одному из международных договоров государства-участника были нарушены, рассмотрение которой входит в компетенцию некоторых договорных органов. 155 156 Право на рассмотрение индивидуальных жалоб должно быть прямо предоставлено соответствующим государством участником путем выступления с заявлением согласно соответствующей статье международного договора по правам человека.

Принятая всеми договорными органами по правам человека практика обращения к государствам-участникам с предложением направить делегацию для участия в работе сессии, на которой рассматривается их доклад, с тем чтобы дать им возможность ответить на вопросы членов комитета и представить дополнительную информацию об их деятельности по осуществлению положений соответствующего международного договора. Понятие «конструктивный диалог» подчеркивает то обстоятельство, что договорные органы не являются судебными органами, а создаются для наблюдения за осуществлением международных договоров по правам человека.

В юридическом смысле нет различия между этими понятиями. Все они являются международными правовыми актами, имеющими обязательную юридическую силу для тех государств, которые приняли решение взять на себя содержащиеся в них обязательства, включая по правам человека.

Во многих странах в целях поощрения и защиты прав человека были созданы национальные правозащитные учреждения. Такие учреждения – при условии, если обеспечена их независимость от правительственного контроля, – все шире признаются в качестве важной части любой национальной правозащитной системы. Для определения независимости и 156 157 честности НПЗУ был разработан свод международных стандартов, известный под названием «Парижские принципы».

Неправительственные организации могут заниматься поощрением прав человека либо в целом, либо с уделением внимания какому-либо конкретному вопросу. Существует система участия НПО во многих правозащитных механизмах Организации Объединенных Наций, например в виде предоставления консультативного статуса при ЭКОСОС, что позволяет этим организациям принимать участие в работе Комиссии по правам человека. Как международные, так и национальные НПО внимательно следят за работой договорных органов, а большинство договорных органов дают им возможность принять участие в процессе представления докладов путем, например, направления дополнительной информации об осуществлении договоров в той или иной стране. Существуют различия в том, какой вес придают этой информации договорные органы. Это может зависеть от наличия у организации консультативного статуса при ЭКОСОС. Международные и национальные НПО играют также важную роль в принятии последующих мер по осуществлению на национальном уровне рекомендаций, содержащихся в заключительных замечаниях договорных органов, и стимулировании открытого национального обсуждения вопросов соблюдения прав человека в ходе процесса подготовки письменного доклада и в последующий период.

Оговорка представляет собой заявление государства с целью исключить или изменить правовые последствия отдельных положений договора применительно к этому государству. Оговорка может позволить государству принять участие в многостороннем договоре, в котором оно иначе не смогло бы или не желало бы принять участие. Государства 157 158 могут делать оговорки к договору при его подписании, ратификации, принятии, утверждении или присоединении к нему. Когда государство делает оговорку при подписании, оно должно подтвердить эту оговорку при ратификации, принятии или утверждении. Оговорки регулируются Венской конвенцией о праве международных договоров и не могут противоречить объекту и цели договора. Соответственно государства могут при подписании, ратификации, принятии или утверждении договора или присоединении к нему формулировать оговорку, за исключением тех случаев, когда: а) данная оговорка запрещается договором; или b) договор предусматривает, что можно делать только определенные оговорки, в число которых данная оговорка не входит. Государства-участники могут высказывать возражения относительно оговорок, сделанных другими государствами-участниками. Оговорки могут быть полностью или частично сняты государствомучастником в любое время.

Отступление является принятой государствомучастником мерой по частичному приостановлению, по меньшей мере на временной основе, выполнения одного или нескольких положений договора. В некоторых договорах о правах человека в случае чрезвычайного положения, угрожающего жизни страны, государствам-участникам, в исключительном порядке и на временной основе, разрешается отступать от ряда прав в той степени, в какой это требуется ситуацией. В то же время государство-участник не может отступить от отдельных конкретных прав и не может принимать дискриминационные меры. Государства обычно обязаны информировать другие государства-участники об отступлении в выполнении договора с приведением оснований для такого отступления и указанием даты истечения срока действия такого отступления.

Перечень проблем и вопросов, составленный договорным органом по правам человека на основе доклада государства-участника и другой имеющейся у него информации (преимущественно от специализированных учреждений ООН) и направляемый государству-участнику до проведения сессии соответствующего договорного органа, на которой будет рассматриваться этот доклад. Перечень проблем и вопросов составляет основу для конструктивного диалога с делегацией государства-участника. Государствам-участникам рекомендуется представлять соответствующие ответы заранее, с тем чтобы диалог мог принять конкретный характер. Направление перечня проблем и вопросов дает возможность соответствующему комитету получить последнюю информацию о государстве, чей доклад может ожидать своего рассмотрения иногда в течение до двух лет.

График регулярного представления первоначальных и периодических докладов государствами-участниками договорным органам по правам человека, закрепленный в каждом международном договоре или же определяемый комитетом в соответствии с положениями договора. Представление первоначального доклада требуется в течение определенного периода времени после вступления в силу международного договора для соответствующего государства (обычно в течение одного двух лет); затем требуется представление периодических докладов через регулярные промежутки времени (обычно через 4–5 лет).

Общий термин, охватывающий различные процедуры представления сообщений в компетентные договорные органы. Петиции могут представлять собой сообщения от отдельных лиц или государств-участников с утверждением о 159 160 нарушениях положений договора каким-либо государствомучастником.

Процедуры, разработанные для обеспечения того, чтобы государства-участники принимали меры в связи с рекомендациями, содержащимися в заключительных замечаниях договорных органов или их решениях в тех случаях, когда была задействована процедура представления сообщений. Некоторые комитеты приняли официальные процедуры последующих мер. Все комитеты требуют от государств включения информации о последующих мерах в свои периодические доклады.

Официальные правила, принятые договорным органом по правам человека для регулирования порядка его работы. Каждый комитет наделен соответствующим международным договором полномочиями принимать свои собственные правила процедуры. Правила процедуры обычно охватывают такие вопросы, как выборы должностных лиц и порядок принятия решений. Правила процедуры связаны с методами работы, но отличаются от них. Методы работы – это прежде всего практика, накопленная каждым договорным органом для облегчения своей работы. Такая практика не всегда официально отражена в правилах процедуры. Методы работы каждого договорного органа изменяются в зависимости от рабочей нагрузки и других факторов. Наблюдается тенденция к согласованию методов работы договорных органов на ежегодных совещаниях председателей этих договорных органов.

Каждый договорный орган по правам человека избирает на двухлетний срок председателем одного из своих чле160 161 нов. Этот член исполняет обязанности председателя на каждом совещании в соответствии с правилами процедуры. Председатели договорных органов ежегодно проводят совещания в целях координации работы договорных органов по правам человека.

Рабочая группа, созываемая некоторыми договорными органами по правам человека до или после каждого пленарного заседания для планирования своей работы на будущих сессиях. Проводимая в рамках предсессионной рабочей группы работа отличается от комитета к комитету: одни составляют в рабочей группе перечень тем и вопросов для представления каждому государству-участнику до рассмотрения его доклада; другие, обладающие компетенцией по рассмотрению сообщений (жалоб), – используют рабочую группу для вынесения первоначальных рекомендаций по соответствующим случаям и другим вопросам, связанным с процедурой представления сообщений. Совещания предсессионных рабочих групп обычно носят закрытый характер.

Процедура, в соответствии с которой договорный орган по правам человека рассматривает положения в какой-либо стране в отсутствие доклада соответствующего государства-участника. Эта процедура применяется в тех случаях, когда представление доклада задерживается чрезмерно продолжительное время и государство-участник не отвечает на запросы договорного органа о представлении доклада. Эта процедура была впервые принята Комитетом по ликвидации расовой дискриминации в 1991 г. Другие комитеты используют выражение «рассмотрение положения в стране в отсутствие доклада соответствующего государства». Некоторые комитеты направляют соответствующему государству участнику перечень проблем независимо от отсутствия док 161 162 лада. По окончании процедуры обзора подготавливаются заключительные замечания и через определенный промежуток времени посылаются соответствующему государству участнику.

Ратификация, принятие и утверждение являются все заключительным актом, осуществляемым на международном уровне, с помощью которого государство оформляет свое согласие быть связанным обязательствами по договору, который оно уже подписало. Оно делает это путем депонирования «ратификационной грамоты» у Генерального секретаря Организации Объединенных Наций. Для ратификации договора государство должно прежде всего подписать его; если государство выражает согласие быть связанным обязательствами по договору без его предварительного подписания, этот процесс называется присоединением (см. ниже). После ратификации государство становится юридически связанным обязательствами по договору в качестве одного из его государств-участников.

Письменные руководящие принципы, подготовленные для государств-участников каждым договорным органом, с рекомендациями относительно формы и содержания докладов, которые государства-участники обязаны представить согласно соответствующему международному договору по правам человека. Существующие руководящие принципы различаются по своему подходу: одни комитеты предусматривают подробные указания на постатейной основе, а другие – указания более общего характера.

В каждом договоре содержатся требования к Генеральному секретарю Организации Объединенных Наций обеспечивать секретариатскую поддержку соответствующего договорного органа. Каждый договорный орган имеет секретариат, состоящий из секретаря и других международных гражданских служащих, работающих в Секретариате Организации Объединенных Наций, которые занимаются вопросами, связанными с повесткой дня Комитета и координацией его программы работы. Секретариат КЛДЖ является составной частью ОУЖ в рамках ДЭСВ, базирующегося в НьюЙорке. Секретариаты других договорных органов действуют в рамках УВКПЧ и базируются в Женеве.

В рамках УВКПЧ Сектор по договорам и работе Комиссии обеспечивает секретариатскую поддержку всех договорных органов, за исключением КЛДЖ. Он базируется во Дворце Вильсона, Женева. СДК обеспечивает также поддержку Комиссии по правам человека, Подкомиссии по поощрению и защите прав человека и Фонду добровольных взносов Организации Объединенных Наций для жертв пыток. Ранее назывался «Сектор вспомогательного обслуживания» (СВО).

Различные специализированные учреждения, фонды и программы системы Организации Объединенных Наций, которые осуществляют большую часть работы Организации Объединенных Наций, включая поощрение и защиту прав человека. Все договорные органы допускают специальное участие учреждений системы Организации Объединенных Наций в процессе рассмотрения докладов путем предоставления дополнительной информации по странам в контексте 163 164 доклада соответствующего государства. Некоторые специализированные учреждения также оказывают государствам техническую помощь как в осуществлении обязательств по договорам, так и в написании докладов для договорных органов. В число специализированных учреждений, фондов и программ Организации Объединенных Наций, охваченных системой договоров о правах человека, входят ФАО, МОТ, УКГД, ЮНЭЙДС, ПРООН, ЮНЕСКО, ЮНФПА, ООНХабитат, УВКБ, ЮНИСЕФ, ЮНИФЕМ и ВОЗ.

В международных договорах по правам человека могут предусматриваться факультативные и/или обязательные заявления государств. Эти заявления имеют обязательный характер для тех, кто с ними выступает. Например, согласно ст. 41 Международного пакта о гражданских и политических правах государство может сделать факультативное заявление о том, что оно признает компетенцию Комитета по правам человека получать и рассматривать сообщения о невыполнении им своих обязательств, представляемые другим государством-участником. Другой пример: государства – участники Факультативного протокола к Конвенции о правах ребенка, касающегося участия детей в вооруженных конфликтах, согласно ст. 3 (2) должны сделать «имеющее обязательный характер заявление, в котором указывается минимальный возраст, при котором оно допускает добровольный призыв в его национальные вооруженные силы, и излагает гарантии, принятые государством для обеспечения того, чтобы такой призыв не носил насильственного или принудительного характера».

Это международный правовой акт, связанный с основным международным договором и налагающий дополнительные правовые обязательства на государства, которые его 164 165 приняли. Факультативные протоколы могут составляться одновременно с основным международным договором или после его вступления в силу. Основная причина принятия факультативных протоколов – дать возможность государствам – участникам международного договора взять на себя дополнительные обязательства, связанные с международным наблюдением за выполнением ими международных договоров по правам человека.